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La difesa dei confini nazionali. Soccorso in mare e centri di sbarco

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Il trattamento dei migranti illegali

Trento, 30 novembre 2022. – di Marcovalerio Pozzato*

Si ripropone, nell'odierno, la problematica relativa all'eccezionale flusso di migranti nel continente europeo, infiammata da regimi autoritari che non considerano in alcun modo il valore della vita umana, dalla miseria galoppante nel Terzo Mondo, da inusitati e recenti lampi di guerra nel mondo slavo.

La problematica investe, naturalmente, sia i confini terrestri che marittimi dell'UE; dal punto di vista italiano, tuttavia, le criticità investono gli ingressi illegali dal Mar Mediterraneo, costituente, di gran lunga, il maggior confine della Repubblica.

Nessun filo spinato, nessuna barriera, sul mare: solo zonizzazioni, indicando l'appartenenza o meno delle aree al territorio statale; sono individuate le acque territoriali, la c.d. zona contigua, la zona economica esclusiva, le acque internazionali.

A fronte di una oggettiva emergenza umanitaria, legata allo spostamento (anche illegalmente assistito) di centinaia di migliaia di individui ogni anno, occorre anzitutto esaminare quali vincoli normativi esistano nel rapporto fra gli Stati (in particolare, quello italiano) e i migranti che premono sui confini, tanto spinti da oggettive necessità di sopravvivenza fisica (strettamente legate ai presupposti per il riconoscimento del diritto d'asilo) che da motivi economici (in quanto di provenienza da Stati sostanzialmente falliti e comunque non in grado di assicurare una dignitosa esistenza ai loro cittadini).

Dal punto di vista del diritto internazionale, occorre anzitutto rammentare che la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, firmata il 10 dicembre 1982 a Montego Bay (Giamaica), regola i diritti e le responsabilità degli Stati nell'utilizzo dei mari.

La Convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati UE di (Convenzione di Dublino) regola, a livello internazionale, il diritto di asilo ed è stata recepita, a livello comunitario, dal Regolamento 604/2013; su di esso si fonda, il c.d. "sistema di Dublino" (Reg. Dublino II e Reg. EURODAC), con introduzione di una banca dati europea delle impronte digitali dei richiedenti asilo e degli individui che accedano all'UE.

Ciò premesso, l'analisi seguente si focalizzerà circa le criticità derivanti dal "salvataggio" degli individui nel Mar Mediterraneo, in un contesto territoriale che riguarda, sostanzialmente, le responsabilità territoriali italiane, maltesi, libiche, tunisine, nonché degli Stati ricollegati alla bandiera del natante coinvolto nel recupero dei migranti.

Occorre, anzitutto, verificare quali siano i meccanismi normativi applicabili a soggetti che si mettono volontariamente in stato di pericolo, ovverossia coscientemente si mettono in condizione di naufragare (situazione che si verifica tipicamente nei casi dei natanti di piccole dimensioni, siano essi "gommoni" o c.d. "carrette del mare").

Nel contesto di riferimento, caratterizzato da una lettura normativa orientata a contemperare la normativa nazionale, comunitaria e internazionale, occorre evidenziare che non vengono individuati specificamente gli obblighi degli Stati con riferimento al salvataggio di persone in mare. Le Autorità sono sostanzialmente tenute a muoversi secondo un quadro ordinamentale adeguato a garantire soccorso e assistenza ai naufraghi, promuovendo la collaborazione tra i soggetti statali coinvolti, ricollegandosi all'obbligo, per i comandanti, di soccorso e assistenza di naufraghi, in originaria applicazione del diritto consuetudinario marittimo, in particolare della Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita in mare (Convenzione SOLAS), della Convenzione di Montego Bay, della Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del (Convenzione SAR), della Convenzione internazionale sull'assistenza e soccorso in mare (denominata Salvage), dalla Risoluzione MSC.167-78/2004 dell'ONU.

Sebbene da ognuna delle soprarriferite fonti emerga chiaramente un cogente obbligo di assistenza degli individui in stato di pericolo, da declinare successivamente nell'esame della situazione del richiedente asilo, non emerge positivizzato alcun diritto indifferenziato all'immigrazione; al contrario, ogni Stato nazionale, nell'applicazione della normativa internazionale relativa alla garanzia del diritto di asilo, prevede specifiche regole di ammissione del migrante nel territorio nazionale, escludendolo da tale beneficio qualora il soggetto sia mosso solo da motivi economici.

Diamo quindi conto di problematiche che si evidenziano in momenti cronologicamente successivi: anzitutto, prendendo in esame le anomalie che si riflettono nella competenza territoriale del salvataggio.

Prima criticità concerne la valutazione in ordine alla sussistenza di pericolo concreto al momento del trasbordo, tenuto conto che vengono effettuati recuperi nelle acque nazionali di altri Stati e a grande distanza dalle acque territoriali italiane. In tal caso, è del tutto insussistente qualsiasi obbligo attinente alla competenza territoriale italiana (anche in ordine al preteso porto sicuro), atteso che i naufraghi soccorsi possono essere trasportati nuovamente al luogo di partenza, ovvero trasferiti al più vicino porto di altro Stato (nella maggior parte di casi, Malta), ovvero gestiti dallo Stato nel cui territorio nazionale (la nave di soccorso) i migranti si trovano.

Non è fuor di luogo evidenziare che, nel caso in cui non si opti per il trasporto presso lo Stato di partenza, l'onere della prova inerente a una impossibilità legata a un pericolo effettivo (naufragio in atto) è tutto a carico del comandante della nave di soccorso, che deve altresì dare adeguata dimostrazione di concreti pericoli legati alla eventuale restituzione dei migranti allo Stato di imbarco.

Da segnalare sia che la consapevolezza di essersi messo dolosamente in stato di pericolo si trova in patente contrasto con la buona fede del richiedente e con la sussistenza dei presupposti, ex D. Lgs. 25/2008, per la legittima richiesta del diritto di asilo, sia che l'art. 19 della Convenzione di Montego Bay consente di impedire l'accesso alla nave interessata per violazione della normativa nazionale sull'immigrazione.

L'evidente equivoco di fondo riposa nell'introdotta equivalenza fra naufraghi e migranti, laddove questi ultimi si pongono in stato di pericolo allo scopo di aggirare i precetti ordinamentali nazionali relativi all'immigrazione, ovvero non si trovano affatto in situazione di pericolo fisico.

Occorre quindi porsi l'interrogativo, in una lettura umanitariamente orientata della normativa internazionale, comunitaria e nazionale, a che livello porre cautele vòlte a sanzionare gli accordi fraudolenti fra i trafficanti (promotori, per lucro, degli imbarchi illegali) e altri soggetti preavvertiti della presenza dei migranti, allo scopo di effettuarne il recupero programmato in acque territoriali africane.

Tali accordi, a ben vedere, sono mirati proprio a sfruttare indebitamente il senso della normativa internazionale, indirizzata alla protezione di soggetti in pericolo per eventi eccezionali, non certo pianificati a tavolino.

Il riferito quadro ordinamentale, nell'enfatizzare il concetto di "porto sicuro", non fa peraltro alcun riferimento né alla prossimità né ai presupposti materiali di quest'ultimo: in sostanza, il luogo di accoglienza non deve necessariamente situarsi sulla terraferma, ma può anche collocarsi in una piattaforma marittima (o perfino un natante) a distanza da strutture portuali permanenti, a condizione di essere caratterizzata dall'idoneità a ospitare i richiedenti asilo, per il periodo necessario agli accertamenti (Risoluzione MSC 167-28 del 2004 dell'ONU).

Passando alla valutazione di altra fase, quella della "presa in carico", occorre anzitutto evidenziare che il medesimo "Sistema di Dublino" (art. 13 della Convenzione) prevede che la domanda di protezione internazionale sia effettuata una sola volta, presso la frontiera dello Stato di ingresso: in questo caso, la frontiera è (o sarebbe) oltrepassata al momento in cui si salga a bordo di una nave (è questo il caso dei natanti riconducibili alle ONG).
Qualora invece la "presa in carico" sia avvenuta da parte dello Stato nazionale (italiano), occorre interrogarsi su diverse modalità di possibile gestione delle richieste di asilo.
Occorre in questo scenario premettere che l'insussistenza dei requisiti per il riconoscimento del diritto di asilo si ricollega al respingimento (refoulement), anche da attuare in forma coattiva.

Il problema delle differenti modalità gestionali delle richieste di asilo è stato in realtà posto, a livello comunitario, sin dal giugno 2018 (Consiglio europeo a Bruxelles); in tale sede è stata valutata la possibilità di realizzare centri per migranti illegali al di fuori del territorio UE, in cui le situazioni individuali siano adeguatamente vagliate e istruite, con conseguente ingresso in Europa solo per coloro (circa il 90% dei richiedenti) che possano dimostrare effettive gravi circostanze discriminatorie nei Paesi di origine.

Nel quadro del Consiglio, è stata in particolare introdotta la questione dell'ammissibilità normativa e della compatibilità con l'ordinamento internazionale di centri (piattaforme di sbarco regionali) posti all'esterno delle frontiere UE (in particolare, in Africa). Tale scenario, segnatamente di centri posti in Stati extra-UE, postula necessariamente la stipula di un trattato (fra Stati UE e Stato ospitante), in armonia con i requisiti di standards minimi di diritti umani riconosciuti dal diritto comunitario e internazionale (in particolare, Convenzione Europea dei Diritti Umani; Carta Europea dei Diritti Fondamentali; Convenzione ONU contro la tortura e altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti), anche consuetudinario.

Dubbia sarebbe, di conseguenza, la realizzazione di centri esterni sprovvisti degli standard igienici e delle garanzie delle libertà individuali basiche.
Una soluzione effettiva, di conseguenza, è la realizzazione di centri di raccolta a immediato ridosso delle frontiere UE, finanziati con risorse comunitarie, strettamente vigilati per quanto concerne l'effettività degli standards di rispetto dei diritti umani.

Ulteriore (accessorio) strumento di gestione delle richieste dei migranti (nei cui confronti il refoulement non può essere attuato qualora nello Stato di provenienza vi sarebbe concreto pericolo di perdita della vita o della libertà a causa della razza, religione, nazionalità, appartenenza a un particolare gruppo sociale o opinione politica) potrebbe essere costituito da piattaforme (artificiali) pienamente attrezzate, ai margini delle frontiere comunitarie. Non è da sottacersi che l'eventuale lunga permanenza in tali strutture è legato proprio alla volontà di taluni soggetti di non farsi identificare, evidentemente nella consapevolezza di non possedere i requisiti per l'accoglimento della richiesta di asilo.

La conclusione di accordi per la realizzazione di centri di sbarco UE "esterni", in questo scenario, corrisponderebbe a più finalità:

1. istruttoria informata delle richieste di asilo da parte dei migranti;

2. introduzione di standard di rispetto dei diritti umani in Paesi terzi;

3. finanziamento, nel quadro della cooperazione internazionale, di questi ultimi.

Misure evidentemente costose, ma con un ampio ritorno in termini etici e di lungo periodo.

*Magistrato della Corte dei conti-Esperto di diritto comunitario

La difesa dei confini nazionali. Soccorso in mare e centri di sbarco

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